近(jin)年(nian)來，PPP模式大顯神通，在(zai)(zai)各類項(xiang)(xiang)目(mu)中(zhong)(zhong)(zhong)得到了廣泛的(de)(de)應(ying)用，十分(fen)火(huo)爆。然(ran)而，這把火(huo)似乎(hu)是“虛火(huo)”，以(yi)(yi)現有數據來看，PPP項(xiang)(xiang)目(mu)落地(di)率極低，普遍存在(zai)(zai)落地(di)難(nan)的(de)(de)問題。盡(jin)管是在(zai)(zai)中(zhong)(zhong)(zhong)央和地(di)方齊心力推的(de)(de)背(bei)景下，社(she)會資本尤其是民營企業還(huan)是遲遲不敢(gan)出手，且(qie)PPP項(xiang)(xiang)目(mu)簽約、落實情況也(ye)不盡(jin)如人意。主要原因還(huan)是在(zai)(zai)于體制的(de)(de)不完善，本文(wen)根(gen)據中(zhong)(zhong)(zhong)國PPP百人論壇首席(xi)經(jing)濟學(xue)家管清(qing)友的(de)(de)相關文(wen)章及(ji)演(yan)說，整理(li)了中(zhong)(zhong)(zhong)國式環保PPP模式的(de)(de)問題，以(yi)(yi)供圈友從(cong)模式痛點的(de)(de)角度認識PPP。

01  主管機(ji)構交(jiao)叉重疊，權責(ze)界限模糊

中國特色(se)的(de)PPP工作(zuo)陷入(ru)九龍治水之困：管項目的(de)發改委(wei)，管財(cai)政的(de)財(cai)政部(bu)，管城市建設的(de)住建部(bu)，管銀行的(de)銀監會，PPP涉及的(de)部(bu)門(men)眾多，但(dan)誰是(shi)PPP的(de)第一主管機(ji)構，各(ge)機(ji)構之間(jian)如何配合，并沒(mei)有明(ming)確界限。

尤(you)其是財政部(bu)(bu)(bu)和發改(gai)委之間存在(zai)較大的(de)權責(ze)重疊，甚(shen)至沖(chong)突。在(zai)實際操作中，雙方(fang)在(zai)推(tui)(tui)廣PPP的(de)思路上有(you)明顯區別：財政部(bu)(bu)(bu)注(zhu)重“穩”，發改(gai)委注(zhu)重“推(tui)(tui)”。兩(liang)個(ge)部(bu)(bu)(bu)委自(zi)然(ran)產生了兩(liang)套法令(ling)。發改(gai)委和財政部(bu)(bu)(bu)兩(liang)部(bu)(bu)(bu)門在(zai)PPP的(de)立法、指(zhi)導意(yi)見、項目、推(tui)(tui)介等方(fang)面(mian)各自(zi)為戰，甚(shen)至能(neng)看到兩(liang)個(ge)實權部(bu)(bu)(bu)門一(yi)天內在(zai)同一(yi)領域一(yi)齊“飆”文件。部(bu)(bu)(bu)委之間職能(neng)界限劃分不清(qing)晰(xi)，難免(mian)會(hui)出現(xian)部(bu)(bu)(bu)門設置重復、立法資源浪費甚(shen)至沖(chong)突的(de)情形，導致地方(fang)政府無(wu)所適從(cong)。

權(quan)威的(de)PPP立法(fa)(fa)尚(shang)未出臺，現存的(de)多為部門(men)規章(zhang)條例，層級較低，法(fa)(fa)律效力不(bu)足，且存在沖(chong)突。簡言(yan)之，我(wo)國PPP政策體系的(de)現狀(zhuang)為上位法(fa)(fa)體系未建立、下位法(fa)(fa)重復沖(chong)突。

在(zai)立法上(shang)的(de)一(yi)(yi)個很大(da)的(de)爭議：PPP與(yu)特許(xu)(xu)(xu)經(jing)營(ying)有何(he)區(qu)別?財政部主張的(de)是廣義(yi)PPP，而發(fa)改委考(kao)慮到特許(xu)(xu)(xu)經(jing)營(ying)的(de)內涵和外(wai)延(yan)更容易把握，同時結合中國(guo)過去以特許(xu)(xu)(xu)經(jing)營(ying)概念實施PPP項目的(de)實踐以及(ji)國(guo)際組織的(de)立法慣例，最終采用了特許(xu)(xu)(xu)經(jing)營(ying)的(de)概念。這就(jiu)(jiu)導致PPP與(yu)特許(xu)(xu)(xu)經(jing)營(ying)關(guan)系模(mo)糊，爭議頗多。“二次招標”問題(ti)(ti)就(jiu)(jiu)是PPP與(yu)特許(xu)(xu)(xu)經(jing)營(ying)界限不明導致的(de)一(yi)(yi)個典型(xing)問題(ti)(ti)。

在(zai)地方財政壓力劇增、融(rong)資渠(qu)道(dao)萎縮的背(bei)景(jing)下，很(hen)多地方政府只是將PPP模(mo)式視作(zuo)一種新(xin)的融(rong)資工具，大(da)力推廣PPP模(mo)式的目的在(zai)于替代原有的地方融(rong)資平臺，并(bing)試(shi)圖將債務杠桿強加給社會資本。“收益共(gong)享、風險共(gong)擔”理念并(bing)未得到正確的解釋。

一是政(zheng)策變更(geng)風(feng)險(xian)，一些(xie)地方政(zheng)府在(zai)制定新政(zheng)策時，可(ke)能(neng)并不(bu)考(kao)慮(lv)社(she)會(hui)資(zi)本利益，隨意制定新政(zheng)策或變更(geng)原政(zheng)策，如北京“鳥(niao)巢(chao)”體育館PPP項(xiang)目。

二(er)是政府(fu)兌(dui)(dui)現風險(xian)，為促(cu)成合(he)作，一些地方政府(fu)在前期會(hui)對(dui)社會(hui)資本做(zuo)出脫離實際的(de)保證或難以(yi)兌(dui)(dui)現的(de)承諾，致使在合(he)作期內(nei)兌(dui)(dui)現縮(suo)水或完全(quan)不(bu)予兌(dui)(dui)現，如長(chang)春市政府(fu)授信排水公司(si)與匯津公司(si)投資共建的(de)匯津中國(長(chang)春)污水處理(li)有限公司(si)。

三是(shi)政府換(huan)屆(jie)風險(xian)，由于PPP項(xiang)目周期長，項(xiang)目運營期通常長達20-30年(nian)，一些(xie)地方政府換(huan)屆(jie)或(huo)換(huan)領導(dao)后，“新(xin)官不買舊(jiu)賬”，換(huan)一套領導(dao)班(ban)子(zi)改一套政策，新(xin)舊(jiu)政府對(dui)PPP模式態度不同，監管方式迥異，不履行合作協議(yi)約定，這些(xie)都使得社會資本方往(wang)往(wang)無(wu)所(suo)適從，十分被動。

地方(fang)政府存在信用透支問題，導致社會資本參與PPP有“三怕(pa)”顧慮(lv)(怕(pa)陷阱(jing)、怕(pa)違約、怕(pa)反復)。

04  配套改革和制度建設不到位，社會資本被(bei)動(dong)

由于(yu)我國(guo)現(xian)在正處于(yu)深化改(gai)革的試水(shui)期，配(pei)套改(gai)革和制度建設(she)尚不到(dao)位，使社會(hui)資本運營時十分被動，困難重重。主要(yao)表(biao)現(xian)為市政公用相關領域價費體(ti)系(xi)較為模糊，財(cai)政補貼機制尚未(wei)完善，制約(yue)社會(hui)資本投資回報的合(he)理測算。

如城(cheng)市水(shui)(shui)務行業(ye)屬于(yu)資(zi)本密(mi)集型產(chan)業(ye)，單個項目(mu)少則幾(ji)億元，多則十幾(ji)億元。隨(sui)著水(shui)(shui)務市場的開放，許(xu)多社會(hui)資(zi)本參與(yu)到(dao)水(shui)(shui)務PPP項目(mu)中，解(jie)決(jue)了政府(fu)的資(zi)金困境，但(dan)是問題由(you)此產(chan)生，下(xia)游水(shui)(shui)價改革(ge)不到(dao)位(wei)，仍由(you)政府(fu)定價，尚未放開，導(dao)致社會(hui)資(zi)本相對處于(yu)弱(ruo)勢，議價空(kong)間較(jiao)小(xiao)，收益難以保(bao)障，而問題的根(gen)源就在于(yu)改革(ge)的系(xi)統性不到(dao)位(wei)。

項(xiang)(xiang)目(mu)用地(di)政策尚未明確，PPP項(xiang)(xiang)目(mu)公司應如何(he)獲得項(xiang)(xiang)目(mu)土(tu)地(di)使用權?如何(he)確保獲得項(xiang)(xiang)目(mu)特許經營權的(de)(de)的(de)(de)社會資本能同時通過招拍掛獲得項(xiang)(xiang)目(mu)的(de)(de)土(tu)地(di)使用權?這(zhe)些問題的(de)(de)答案都不得而知。

目(mu)前，項目(mu)土(tu)地的獲得渠(qu)道有劃撥、出讓(rang)、租(zu)賃和作價出資或(huo)入股四種模(mo)式。但各地的操(cao)作和認識并不(bu)統(tong)一(yi)，甚至(zhi)有些地方操(cao)作隨(sui)意，自己都給不(bu)出合理的、清(qing)晰解釋。另外(wai)，PPP項目(mu)不(bu)同地區和行業的用地政策(ce)亦存(cun)在(zai)差異，整體(ti)上還(huan)不(bu)太系(xi)統(tong)，較為分(fen)散(san)。

PPP項(xiang)目大多為微利(li)項(xiang)目，收(shou)益(yi)率一(yi)般為6%-8%，對社會資本而言，相(xiang)對于前期巨額的資金(jin)投入(ru)，收(shou)益(yi)偏低(di)，吸引(yin)力不足。

同時，有的(de)基層政府不舍得把“含金量(liang)”高、收(shou)益率高的(de)“好”項(xiang)(xiang)目(mu)拿出(chu)來做(zuo)PPP模式(shi)，而把一些資(zi)金來源(yuan)少、回報(bao)率低的(de)項(xiang)(xiang)目(mu)上報(bao)做(zuo)PPP;還有相(xiang)當(dang)大一部分對(dui)社會資(zi)本來說“棄之可(ke)惜、食之無味”的(de)“雞肋”項(xiang)(xiang)目(mu)在“項(xiang)(xiang)目(mu)識別”和“項(xiang)(xiang)目(mu)準備(bei)”階段徘徊，導致(zhi)項(xiang)(xiang)目(mu)進度(du)慢、落(luo)地率低。

總(zong)體來說，資(zi)本具有逐利(li)性，會引導資(zi)金流(liu)向能夠盈利(li)的(de)領域，但是(shi)現階(jie)段(duan)的(de)PPP項目的(de)收益率偏低，自(zi)然難(nan)以獲得社會資(zi)本的(de)青睞(lai)。

PPP項(xiang)目(mu)所需的(de)資金量大、周期長，對社會資本的(de)資金籌集能(neng)力提出了極大的(de)考驗， 融資難依舊是掣肘PPP發展的(de)關(guan)鍵因素。

首先，期限錯配問題(ti)，由于PPP項目存續期較長，但(dan)是一(yi)般(ban)的(de)(de)金融機構(gou)考慮到其中(zhong)的(de)(de)不確定(ding)性和流(liu)動性問題(ti)，這就是項目方和資金方的(de)(de)矛盾(dun)之(zhi)處，“短”配“長”的(de)(de)問題(ti)，必須兼顧(gu)流(liu)動性和收益(yi)性。

其次，融(rong)(rong)資(zi)(zi)(zi)方式(shi)較為單一(yi)(yi)，現(xian)存(cun)的PPP項(xiang)目多(duo)以(yi)債權融(rong)(rong)資(zi)(zi)(zi)為主，股權融(rong)(rong)資(zi)(zi)(zi)相對不(bu)足(zu)。一(yi)(yi)，中國目前(qian)尚未建立項(xiang)目融(rong)(rong)資(zi)(zi)(zi)的金融(rong)(rong)服務體系，難(nan)以(yi)實現(xian)以(yi)項(xiang)目未來(lai)收入和資(zi)(zi)(zi)產為質押的銀行貸款。二、金融(rong)(rong)機構不(bu)愿(yuan)承(cheng)擔風險(xian)，還(huan)是習慣于躺著(zhu)掙利差，創新動力不(bu)足(zu)，加之(zhi)股權結構設計、股權退出等難(nan)題未解，導致(zhi)股權融(rong)(rong)資(zi)(zi)(zi)在融(rong)(rong)資(zi)(zi)(zi)過程中運用甚少(shao)。

最(zui)后，抵押(ya)増信不(bu)足，商(shang)(shang)業(ye)銀行(xing)因(yin)其近年(nian)來(lai)的銀行(xing)不(bu)良(liang)貸款余(yu)額飆升、不(bu)良(liang)貸款率激增，導致其在信貸投放(fang)過程(cheng)中(zhong)更為(wei)謹慎，至今(jin)商(shang)(shang)業(ye)銀行(xing)對(dui)PPP項目(mu)的放(fang)貸流程(cheng)、評審標準和擔保要求與傳統放(fang)貸無異，較為(wei)嚴(yan)格。

在新一(yi)輪的PPP熱(re)潮中，PPP以前所未有的速(su)(su)度(du)迅速(su)(su)增長，但是監管(guan)意識較(jiao)為薄弱，一(yi)些現實(shi)問題也逐步(bu)顯現，PPP的發展陷入瓶頸(jing)期。

問題主要表(biao)現(xian)在以下三個方面(mian)：

一是地方政府的(de)監管意識不足，重(zhong)融資輕管理(li)，輕視基礎設施和公共服務項(xiang)目(mu)(mu)的(de)質量和效率，導致一些社會(hui)資本方利(li)用監管漏洞，包裝(zhuang)存量項(xiang)目(mu)(mu)，騙取財政補貼，嚴重(zhong)偏(pian)離PPP項(xiang)目(mu)(mu)初衷。

二(er)是(shi)PPP項(xiang)目(mu)牽涉市政、交通(tong)、財政、發(fa)改多個(ge)部門(men)，需要社會資(zi)本一個(ge)個(ge)部門(men)去走流程審(shen)批，從而出(chu)現(xian)“重復審(shen)批”的(de)問題，導致PPP項(xiang)目(mu)審(shen)批決(jue)策周(zhou)期長、時間成(cheng)本高(gao)。

三是績(ji)效評價體系缺失，實踐過程(cheng)中(zhong)，社會公眾的監督缺失，績(ji)效評價流于形式(shi)。

09  缺乏專業人才(cai)和服務機構，PPP方案設計(ji)水(shui)平不高

雖然PPP在(zai)我國已(yi)有(you)20多年(nian)的(de)(de)歷(li)程，然而前期的(de)(de)運作一直較(jiao)為隨意，缺乏(fa)系統的(de)(de)操作指引。PPP項(xiang)目(mu)涵蓋的(de)(de)領(ling)域廣(guang)，項(xiang)目(mu)實施(shi)較(jiao)為復雜(za)，在(zai)PPP的(de)(de)全生命周期中所需(xu)的(de)(de)核心文(wen)本(ben)眾多，包括實施(shi)方案、物有(you)所值評(ping)價(jia)報告、財(cai)政(zheng)承(cheng)受能力論證報告、資格審查文(wen)件(jian)、采購文(wen)件(jian)、響應文(wen)件(jian)、評(ping)審文(wen)件(jian)、談(tan)判文(wen)件(jian)、項(xiang)目(mu)合同等(deng)，要求從業(ye)人員具(ju)備經濟(ji)、財(cai)會、金融、工程等(deng)方面的(de)(de)專業(ye)知識積累。

現(xian)階段的PPP迅速(su)發展，PPP項目大量啟動(dong)，PPP咨(zi)(zi)(zi)詢(xun)服務(wu)(wu)也隨(sui)著快速(su)爆(bao)發。但是依(yi)舊存在(zai)下面兩個問題(ti)：一是對PPP咨(zi)(zi)(zi)詢(xun)服務(wu)(wu)的認識不(bu)足、重視不(bu)夠(gou)，沒有聘請專業(ye)第(di)三(san)方咨(zi)(zi)(zi)詢(xun)機(ji)構的意識。二是咨(zi)(zi)(zi)詢(xun)服務(wu)(wu)機(ji)構專業(ye)能力參差不(bu)齊，PPP中介(jie)服務(wu)(wu)市場魚龍混雜(za)、亂象叢生。

10  金融體系配(pei)套不(bu)完善(shan)，退出(chu)機制不(bu)暢

完善的(de)(de)退出機(ji)制是(shi)社(she)會資本(ben)參加PPP項(xiang)目“盛宴”不可或(huo)缺(que)的(de)(de)重要保(bao)障，但是(shi)目前地方政府在PPP的(de)(de)推廣進程(cheng)中，重準入保(bao)障，輕退出安排。

在(zai)實(shi)際(ji)操作中，由于股權變(bian)更限制(zhi)較多(duo)，加上PPP合同體系之(zhi)間的傳導性(xing)和(he)交叉性(xing)，尤(you)其是融資合同的股權變(bian)更限制(zhi)等內容，使得社會資本很難以正常(chang)方式(shi)退出(chu)，常(chang)伴隨著其他違約或風險負擔方式(shi)，需要通過政府(fu)回購、項目(mu)擱置方式(shi)解決或以仲(zhong)裁、訴訟等高(gao)成本、非正常(chang)方式(shi)退出(chu)。

現有(you)政策對(dui)社(she)會資(zi)本(ben)退出機制的安排，偏重于非正(zheng)常情(qing)形下(xia)(xia)的臨時接管(guan)等，對(dui)正(zheng)常情(qing)形下(xia)(xia)社(she)會資(zi)本(ben)方的退出方面(mian)，規范(fan)和細化(hua)較(jiao)少新意，亟(ji)待補充完善。因此，在退出機制尚未健全(quan)的背景下(xia)(xia)，社(she)會資(zi)本(ben)擔心(xin)前期投入(ru)難(nan)以回收(shou)，在參(can)與PPP項目時，有(you)所(suo)顧慮(lv)，很難(nan)毫無保(bao)留地參(can)與。